FISCALIDAD CONCEJIL Y ADMINISTRACIÓN DEL AGUA

Fiscalidad concejil y administración del agua. Un estado de la cuestión

Mª Isabel del Val Valdivieso

Universidad de Valladolid

Congreso Fiscalidad y sociedad en el Mediterráneo bajomedieval

(Málaga, 17-20 de mayo de 2006)

RESUMEN

En las investigaciones realizadas sobre la fiscalidad y hacienda municipal, aparece con bastante frecuencia algunos capítulos derivados directamente de las necesidades y/o problemas que la población urbana del siglo XV castellano tiene en relación con el agua, entendido este término en su sentido más amplio. No obstante, ese vital elemento, cuya presencia en villas y ciudades se hace cada vez más evidente y necesaria, no es contemplado por sí mismo, como habitualmente tampoco lo son otros asuntos y actividades de los que los concejos obtienen ingresos fiscales, o en los que se ven obligados a gastar parte de sus recursos. Por esta razón, valiéndome de los datos aportados en los trabajos realizados por otros investigadores, así como de algunas noticias documentales de primera mano, dedicaré las páginas siguientes a una presentación del papel que el agua, y todo lo con ella relacionado, pudo tener en los capítulos de ingresos y gastos concejiles en la Castilla de finales de la Edad Media.

Antes de abordar directamente el tema, es preciso llamar la atención sobre algunas cuestiones de carácter general. En primer lugar, la creciente presión social representada en las ciudades[1] por la demanda de mayor comodidad y belleza aboca a los concejos a ocuparse de acercar el agua a los consumidores, y a construir fuentes. La preservación de la higiene y la seguridad, supone la adopción de acuerdos y la imposición de determinadas normas relacionadas con el uso del agua por parte de los vecinos en general, y en particular de algunos oficios, cuyo no cumplimiento significa el pago de multas. Por otro lado, las prerrogativas que los gobiernos urbanos tienen sobre su término jurisdiccional, les permite establecer cierto control sobre las corrientes fluviales y las aguas costeras, de lo que pueden derivarse ingresos por diferentes conceptos, así como algunos gastos. Además, confiados en su autoridad, no faltan ocasiones en las que los concejos procuran extender su capacidad recaudatoria sobre espacios o personas que en puridad no están sometidos a su poder. Por último, la defensa de sus derechos y de las decisiones adoptadas lleva en ocasiones, cuando son contestadas, a tener que recurrir a la justicia, lo que supone un nuevo motivo de gasto, que a veces se afronta con la esperanza de conseguir, tras una sentencia favorable, el afianzamiento de una fuente de recursos para las arcas concejiles.

1.- La intervención real: de la recomendación a la autorización

Al final de la Edad Media en Castilla los núcleos urbanos cuentan con un sistema fiscal bien estructurado, que permite practicar la correspondiente exacción obligatoria a todo elemento productivo, bien fuera la propiedad, el tránsito o el comercio, en beneficio de la colectividad o del interés público. Sin embargo se trata de un sistema, con su organización, normas y prácticas, en el que tiende a predominar el impuesto indirecto sobre el consumo; por lo tanto estamos ante un mecanismo que, al actuar más sobre lo que se consume que sobre la fortuna de cada contribuyente, favorece a los sectores dominantes en detrimento de aquellos que cuentan con menos recursos. Sin embargo no es de este aspecto del que me voy a ocupar en esta ocasión, sino del papel que tiene el agua, y los derechos que sobre ella ejerce el regimiento, en la fiscalidad concejil.

Con el fin de atender a sus necesidades, los gobiernos urbanos podían imponer derramas o repartimientos, siempre que éstos no supusieran un gran volumen de recaudación; cuando sobrepasaban los 3 o 4 mil maravedís se hacía preciso contar con la autorización regia. También era necesario contar con su permiso para imponer sisas, lo que daba una gran capacidad de intervención a la monarquía, ya que por esta vía no sólo conocía la situación de villas y ciudades en este terreno, sino que además podía controlar su actuación, haciendo posible o no, según su conveniencia y la correlación puntual de fuerzas, la puesta en práctica de algunas decisiones adoptadas por los regidores.

Por otra parte, la actitud de los reyes no se ciñe sólo a dar respuesta a una demanda. En ocasiones toman la iniciativa, sugiriendo, u ordenando, la realización de ciertas intervenciones, para las que hay que recurrir a la imposición de tributos a la población, con el fin de lograr los recursos necesarios para poderlas llevar a la práctica. Así se constata en las últimas décadas del siglo XV, cuando los Reyes Católicos se encuentran al frente del reino castellano.

Tener en cuenta esta circunstancia resulta fundamental para comprender la vida en los núcleos urbanos de esa época. Por un lado, a pesar de la autonomía alcanzada por los concejos, y de sus deseos de seguir avanzando en esa línea, la política de los reyes limita y controla su campo de actuación mediante un mecanismo que, a la vez que hace presente su poder por encima del que ostenta el concejo, les permite dirigir hacia la dirección que les interesa la actuación de los poderes urbanos. Esto lo consiguen no sólo a través de figuras como la del corregidor, sino también mediante esas decisiones que afectan a la fiscalidad local en un doble sentido, aceptando o no la iniciativa concejil, e imponiendo a las ciudades algunas intervenciones.

De esta forma la autoridad monárquica se hace patente para la mentalidad del conjunto social, lo que contribuye a dar cierta cohesión al reino, además favorecer el orden y la paz en el mundo urbano. Pueden impedir una excesiva presión fiscal, y con ello limitan las resistencias a las exigencias del regimiento; y además contribuyen a favorecer la comodidad y hermosura de la localidad y sus habitantes, y con ello su honor, mediante la realización de algunas obras que implican intervenir sobre los recursos hídricos y su disponibilidad.

2.- Ingresos

Todos los concejos cuentan entre sus propios con bienes raíces, tierras e inmuebles, de los que obtienen parte de sus ingresos, necesarios para mantener la administración, cumplir con sus obligaciones de gobierno, y atender a las demandas de los reyes o los vecinos. Entre esos propios pueden encontrarse algunas instalaciones relacionadas con el uso del agua, cuya renta contribuye a engrosar las arcas del concejo.

Otra fuente de recursos para la hacienda concejil son las rentas provenientes del tráfico y los intercambios. Respecto al segundo aspecto, nada hay que tenga relación con el agua. Sin embargo ese elemento sí tiene una presencia activa en lo que se refiere al tránsito de personas, animales y mercancías. Las corrientes fluviales constituyen en ocasiones vías de comunicación y medio de transporte, pero en la red caminera de la época que nos ocupa representan más frecuentemente un obstáculo a salvar. Las barcas y los puentes se hacen imprescindibles, incluso cuando hay vados, ya que éstos suelen quedar impracticables durante algunas temporadas, cuando las aguas bajan revueltas y los ríos llevan crecido su caudal. Unas y otros, puentes y barcas pueden convertirse en fuente de rentas mediante el cobro por su uso, aunque también, como veremos en el lugar correspondiente, son objeto de gasto para el concejo.

En tercer lugar hay que fijar la atención en las multas, parte de las cuales pueden recaer a favor del concejo. Para el tema que ahora nos ocupa hay diverso tipo de infracciones penadas con pagos en metálico, que suponen una fuente adicional de ingresos para la hacienda local, aunque por lo general suele suponer una mínima parte de los mismos. Por un lado se encuentran las penas impuestas como consecuencia del mal uso del agua de riego, de haber provocado la contaminación del río, o de haber incumplido normas sobre la pesca. A esto hay que añadir las multas impuestas a quienes atentan contra algunos inmuebles integrantes del paisaje urbano como los puentes o las fuentes.

Con los ingresos provenientes de los propios y de los impuestos sobre el tráfico y el comercio, complementados cuando es posible con el fruto de las multas, villas y ciudades suelen satisfacer todos sus capítulos de gasto ordinario. Pero en la fiscalidad concejil castellana del final de la Edad Media, cuando es necesario atender a alguna eventualidad de carácter extraordinario, se recurre habitualmente a los impuestos indirectos, las sisas, que resultan imprescindibles para dotar a villas y ciudades de nuevas instalaciones, entre las que se cuentan fuentes y puentes, para afrontar la reparación de algún inmueble, entre los que puede citarse a los molinos hidráulicos, o bien para mantener en buen estado algunas infraestructuras, como las canalizaciones o los muelles. Este tipo de impuesto se generalizó en los años finales del siglo XV, durante el reinado de los Reyes Católicos.

No obstante, en algunos casos se mantienen las exacciones directas también para esas eventualidades. O bien se recurre al repartimiento de la cantidad que se necesita entre los contribuyentes, de forma proporcional a la riqueza o exigiendo una cantidad igual a cada contribuyente; esta forma de proceder suele provocar menos resistencias que la imposición de sisas, y se emplea también para asuntos relacionados con obras públicas, que en ocasiones afectan al uso del agua o a otras intervenciones con ella relacionadas, como los puentes.

3.- Gastos

Es bien conocido que al final de la Edad Media se incrementan los motivos de gasto en todos los núcleos urbanos, como consecuencia de las nuevas demandas sociales, y de que crecen de forma notable las necesidades administrativas. Esto explica lo indicado hasta ahora, ya que al aumentar la necesidad de gasto, se intensifica la presión fiscal, dado que es necesario aumentar el volumen de lo recaudado.

Las obras públicas, algunas de ellas relacionadas directa o indirectamente con el agua, son uno de los motivos que hacen crecer la necesidad de recursos adicionales en los concejos. Además, entre los capítulos de gasto que se hacen cada vez más abultados se cuentan los pleitos. Mantener estas acciones hasta ver finalizado el juicio en el tribunal de la Chancillería suponen cuantiosos gastos que obligan en ocasiones a recurrir a ingresos extraordinarios (sisas) para poder defender hasta el final la postura concejil. No faltan, entre los motivos de litigio, los relacionados con el agua, bien sea el riego, el aprovechamiento de la energía hidráulica, o los puentes.

4.- Resistencias

Como he ido indicando en los epígrafes anteriores, las exigencias fiscales de los concejos no son siempre bien recibidas. Sea porque los regidores se exceden en sus prerrogativas, sea porque los contribuyentes consideran que la presión a que se les somete es excesiva, o bien debido a que algún colectivo entiende que no está obligado a responder a la demanda concejil, surgen en ocasiones las resistencias, que algunas veces desembocan en conflictos y pleitos.

Como es bien conocido, una parte del vecindario queda exento del pago de ciertos tributos en orden a su condición social, se trata de los privilegiados, que gozan de esa situación debido a su estatuto nobiliar, a alguna merced real expresa, o a su pertenencia a la Iglesia. Aunque tales privilegios pueden provocar la protesta o la resistencia del resto de los contribuyentes, en líneas generales la situación es aceptada cuando se trata de impuestos ordinarios, pero no sucede lo mismo con la fiscalidad indirecta extraordinaria. En estos casos los concejos entienden que todos deben contribuir, de manera que no hacen distinciones.

Ante tal realidad, quienes protestan son aquellos que se consideran exentos por su condición, en particular los clérigos, quienes cuentan, además, con una organización que les permite presentar un frente común, así como con una poderosa arma con que amenazar en caso de necesidad, el entredicho y la excomunión.

Dado que es frecuente que los tributos extraordinarios sean impuestos para atender los gastos de las obras públicas, y parte de éstas están relacionadas con el agua, esas resistencias afectan en ocasiones al tema que nos ocupa.