Controversias en torno al impuesto municipal en
Cataluña durante la Baja Edad Media
Institución Milá y Fontanals (CSIC) Barcelona
(Málaga, 17-20 de mayo de 2006)
RESUMEN
Durante los siglos XIII-XV,
las ciudades y villas catalanas fueron el escenario de encendidas discusiones
en torno a los impuestos recaudados por los regidores municipales entre sus
conciudadanos. El fuego de dicha polémica, habitual en otras latitudes, fue
atizado en el caso catalán por la creciente presión fiscal a que fueron
sometidos, desde mediados del s. XIV, los habitantes de los núcleos urbanos,
fruto de la enorme deuda contraída por los consistorios así como de la ausencia
de recursos hacendísticos alternativos a la fiscalidad.
En este contexto, los
tributos percibidos por los municipios provocaron muchas y diversas controversias,
que variaron dependiendo de la época y/o del lugar donde éstas tuvieron lugar.
Esta circunstancia, unida a la ausencia de una literatura jurídica comparable a
la que podamos encontrar en otros territorios o periodos sobre el mismo tema,
dificulta el estudio de dichas polémicas que, sin embargo, dejaron un
importante rastro documental. En efecto, en los archivos catalanes, hallamos
innumerables referencias, directas e indirectas, a las discusiones mantenidas
en los consejos y en otras instancias a propósito de distintos aspectos
relacionados con el impuesto municipal.
Estas noticias documentales
constituyen el germen del presente estudio, cuyo contenido gira alrededor de
una serie de cuestiones que, planteadas en distintos términos, parecen haber
estado siempre presentes en la historia de la fiscalidad. En este caso, mi
intervención pretende apoximarse a las controversias provocadas por la
contribución municipal en Cataluña durante la baja Edad Media a partir de tres
aspectos concretos: la legitimidad, la equidad y la racionalidad del impuesto.
La fiscalidad municipal
Antes de empezar, quizás sea
necesario recordar -aunque sea de forma somera- cuales fueron exactamente las
exacciones establecidas por los municipios catalanes. Dos fueron los
principales recursos fiscales con que contó el erario municipal catalán durante
esta época: las talles y las imposicions.
Las talles eran las derramas repartidas por los regidores entre la
población para hacer frente a determinados gastos ordinarios y/o extraordinarios.
Habitualmente, los municipios catalanes recaudaban una talla anual y general para hacer frente a tributos señoriales y a
otros gastos comunitarios: este impuesto era conocido como quèstia y acostumbraba a repartirse de forma proporcional (per sou i per lliura) a la riqueza de
los contribuyentes. En algunos casos, directamente relacionadas con la talla de la quéstia, documentamos la
existencia de contribuciones especiales sobre los clérigos o de derechos que
gravaban la transmisión de bienes a personas exentas de dicho tributo. De forma
extraordinaria, las autoridades municipales también percibieron derramas,
generales o restringidas, que adoptaron la forma de medias quèstias, capitaciones, fogajes o impuestos por tramos de riqueza (mans). Una mención aparte merecen las
tentativas de establecer impuestos sobre la renta (rediezmos o similares) en
algunas ciudades o villas, ya fuera como complemento o como alternativa a la quèstia. Y no podemos olvidar tampoco la
existencia de otros impuestos de carácter directo tales como los sequiatges pagados por los propietarios de terrenos irrigados o los veïnatges cobrados a vecinos que no
residían habitualmente en la población o que disfrutaban de un régimen fiscal
especial.
Por lo que se refiere a las imposicions (también conocidas comos
sisas o ayudas), este tipo de impuestos fueron establecidos para hacer frente a
demandas reales/señoriales, a obras públicas o a deudas de la comunidad.
Básicamente, las imposicions gravaron
el consumo de productos alimenticios de primera necesidad (cereal, vino, carne
y pescado) y, en menor medida, las transacciones comerciales de todo tipo de
productos así como los contratos notariales. Ocasionalmente, también
documentamos la existencia de sisas sobre el tránsito de personas y mercancías,
aunque lo más normal en estos casos era el establecimiento de tributos
específicos tales como las barras, los pontajes, los ancoratges u otras exacciones similares. En principio, todos estos
impuestos indirectos tenían un carácter extraordinario, es decir, que
desaparecían una vez satisfechos los gastos que habían motivado su
establecimiento. Sin embargo, en muchos municipios catalanes, la asignación del
producto de las imposicions a la
deuda a largo plazo y la imposibilidad de amortizar los créditos contraídos
acabó convirtiendo este recurso en ordinario. Aunque no fueran propiamente
impuestos indirectos, en muchas ocasiones, también funcionaron como tales
diversos monopolios controlados por los municipios: herbajes, carnicerías,
tahonas, pescaderías o tabernas. En todos estos casos, documentamos ejemplos de
la repercusión del arriendo sobre el precio final del producto (la carne, el
pan, el pescado o el vino) adquirido por el consumidor.
Salvo contadas excepciones,
no parecen haber tenido un interés preferentemente fiscal otros monopolios
(correduría, tahurería, tinte, burdel) y tasas (pesos, medidas, veedurías,
guardas) municipales, pese a que muchos de ellos estuvieron profundamente
imbricados en el entramado institucional creado por las autoridades municipales
para recaudar las imposicions. Y es
que la política municipal en estos ámbitos no fue ajena a las estrategias
fiscales del consistorio ni estuvo exenta de polémicas por dicha razón, como
tampoco lo fueron ni lo estuvieron otras muchas iniciativas de carácter
administrativo, financiero, monetario, etc. que escapan al presente estudio.
La legitimidad del impuesto
Así pues, a grandes rasgos,
estos fueron los recursos fiscales del municipio catalán a finales de la época
medieval. Ahora bien, como es sabido, no todos ellos podían ser establecidos
libremente por las autoridades locales, que tampoco disponían de una libertad
absoluta para determinar el destino de su producto ni la magnitud de la
exacción. De hecho, en última instancia, el derecho a imponer correspondía al
señor de la población y/o al rey que, mediante privilegios u otras
disposiciones, determinaban el régimen fiscal propio y característico de cada
ciudad, villa o lugar del Principado. Resulta lógico, por tanto, que algunas de
las principales controversias documentadas girasen en torno a la legitimidad de
los impuestos recaudados por el gobierno municipal.
En este sentido, las
polémicas más precoces que se documentan en los municipios catalanes estuvieron
relacionadas con el establecimiento de su recurso fiscal más primitivo, las tallas. Aunque todavía no se ha
estudiado suficientemente el origen de este tipo de exacciones, todo parece
indicar que, durante el s. XIII, las autoridades de muchas localidades
disponían de amplias prerrogativas a la hora de recaudar este tipo de
impuestos. Sin embargo, como veremos más adelante, la forma de repartir la
carga fiscal pronto fue motivo de conflictos en el interior de la población y,
a la hora de cuestionar la potestad de los regidores municipales en esta
materia, se recurrió a argumentos morales, acusando a los magistrados de
malversación y “desmesura”. Estas acusaciones aumentaron a medida que lo hacían
las necesidades comunitarias, motivando la intervención del señor y la
elaboración, durante los siglos XIV y XV, de una legislación fiscal propia de
cada ciudad o villa, estructurada en torno a las diversas disposiciones
señoriales. Este hecho no acabó con las denuncias de corrupción, pero introdujo
un nuevo elemento de debate en este ámbito: las controversias provocadas por el
establecimiento de derramas que no se adecuaban a las normas vigentes.
También en el caso de las imposicions pueden documentarse
referencias a las denuncias motivadas por la excesiva presión fiscal y la
supuesta desviación de fondos en el interior de algunas poblaciones. Sin
embargo, en este caso y en el de otros impuestos indirectos, las polémicas
giraron básicamente en torno al derecho a imponer, siendo la monarquía la que
más cuestionó la potestad municipal para recaudar este tipo de exacciones.
Desde mediados del s. XIV, a medida que los impuestos sobre el consumo, las
transacciones y la circulación de mercancías fueron ganado peso dentro de las
haciendas locales, el rey reclamó su prerrogativa exclusiva para establecer
sisas y barras, tomando prestados los argumentos que le proporcionaba el
derecho romano. Ello provocó importantes conflictos con los nobles que, hasta
entonces, habían autorizado dichos tributos en sus territorios, y también con
aquellas ciudades y villas acusadas de establecer el impuesto sin el pertinente
permiso real o de utilizar indebidamente su producto. Otro conflictos menos
importantes relacionados con la legitimidad de las imposicions fueron aquellos que plantearon los intentos del
estamento nobiliario de suprimir los impuestos cobrados en los lugares reales;
o la concurrencia de aquella exacción municipal con los impuestos generales
establecidos sobre la producción y el comercio textil por la institución
emanada de las Cortes, esto es, la Diputació
del General.
Por lo que respecta al resto
de tributos municipales, todos ellos contaban con privilegios señoriales que
autorizaban su establecimiento y tan sólo en el caso de algunos rediezmos y
monopolios fiscales su legitimidad fue puesta en entredicho. Así, en el caso de
los rediezmos, documentamos conflictos con la Corona motivados por la similitud
de estos impuestos sobre la renta y algunas imposicions.
En el caso de los monopolios, la concurrencia de monopolios municipales y
señoriales sobre determinadas materias también provocó numerosas polémicas con
los señores, sin olvidar las que generó la concurrencia con las imposicions
sobre el consumo en aquellas poblaciones que habían asignado los impuestos
indirectos a sus acreedores censalistas.
La equidad de la contribución
La
distribución equitativa de la carga fiscal dentro de la población fue otro de
los grandes motivos de discordia en los municipios catalanes. Fueron tres las
principales cuestiones en torno a las cuales se polemizó durante los siglos
bajomedievales: la proporcionalidad, la progresividad y la igualdad de la
contribución. Nuevamente, los argumentos morales fueron los primeros en ser
utilizados a la hora de cuestionar determinados impuestos municipales, aunque
también en este ámbito las controversias se hicieron más complejas con la
incorporación de principios emanados del derecho romano, como la doctrina de la
causa impositionis.
Como ya he apuntado, el
reparto de las talles fue sin duda
uno de los principales motivos de debate en los municipios catalanes durante la
época medieval. Desde principios del s. XIII, tenemos constancia de conflictos
en torno a la proporcionalidad de las derramas y, más concretamente, de la quèstia que anualmente se recaudaba en
muchas poblaciones para hacer frente a las demandas señoriales y a otras
necesidades de la comunidad. Fruto de estos debates, presididos por
consideraciones de orden eminentemente moral, fue la generalización del
principio de la contribución proporcional a la riqueza (per sou i per lliura) así como la elaboración de una normativa
local encaminada a garantizar el respeto de dicho criterio. Posteriormente, a
medida que aumentó la presión fiscal sobre los contribuyentes, las
controversias se complicaron, introduciéndose un nuevo elemento de debate: el
carácter progresivo o regresivo del impuesto. Desde mediados del s. XIV,
documentamos denuncias contra la “iniquidad” de las quèstias, consideradas como contribuciones en teoría proporcionales
pero en la práctica regresivas. Este argumento se utilizó para reclamar la
reforma de la talla, planteándose la
creación de mecanismos de contribución más equitativos o, tal como sucedió en
otros lugares y épocas, la recaudación de impuestos sobre la renta (rediezmos o
similares). La reacción ante estas iniciativas reformadoras fue la construcción
de un discurso fiscal alternativo, reforzado con los argumentos proporcionados
por la doctrina de la causa impositionis.
Se postulaba así que, dependiendo de la “causa material” del tributo, éste
tenía un carácter real o personal y, por lo tanto, no siempre estaba
justificada la contribución proporcional a la riqueza.
Mucho menos importantes,
aunque no inexistentes, fueron las polémicas suscitadas en este ámbito por las imposicions u otras contribuciones parecidas.
Cierto es que el impuesto indirecto constituye una de las formas de fiscalidad
más regresivas, pero también es verdad que, desde siempre, el carácter indoloro
de este tipo de tributos los han hecho preferibles a contribución directa. Esta
circunstancia de orden psicológico también se documenta en las ciudades y
villas catalanas de los siglos XIV y XV, viéndose favorecida además por la ya
mencionada existencia de impuestos directos regresivos y, como veremos más
adelante, de prácticas confiscatorias en el proceso de recaudación de la talla. Esto explicaría, junto a otros
factores de carácter administrativo y económico, que algunas grandes ciudades
optaran por sistemas fiscales basados exclusivamente en el impuesto indirecto.
De todas formas, cabe señalar que en aquellos municipios donde las imposicions se convirtieron en un
recurso ordinario, plenamente controlado por los regidores, los incrementos
abusivos de las tarifas sobre los productos básicos de consumo no pasaron
inadvertidos y generaron importantes protestas. Asimismo, desde mediados del s.
XV, la proliferación de monopolios que funcionaban com verdaderos impuestos
indirectos sobre el consumo también provocaron conflictos que degenerarían en
verdaderas revueltas durante la época moderna.
Finalmente, otro tipo de
controversias relacionadas con la equidad de la contribución fueron todas
aquellas provocadas por la contribución de clérigos, nobles, judíos, forasteros
y otras personas exentas o no-sujetas a los impuestos municipales. En principio,
todos estos grupos sociales escapaban, total o parcialmente, a la fiscalidad
municipal, ya fuese porque disfrutaban de privilegios personales o porque
estaban sometidos a un régimen fiscal propio, por lo general menos oneroso, y
no se admitía una doble contribución por la misma causa. No obstante, las
crecientes necesidades económicas de los municipios favorecieron la elaboración
de un complejo discurso fiscal encaminado a erosionar los límites de la
exención o la no-contribución con el fin aumentar el volumen de la masa
contributiva. Concretamente, las autoridades locales se sirvieron de argumentos
morales y jurídicos para reivindicar y reforzar el carácter real de muchas talles, entre ellas la quéstia recaudada anualmente en la
población. Esto significaba que todo el mundo, sin excepción, debía contribuir
por aquellos bienes que se beneficiaban de una determinada acción del gobierno
municipal o que estaban obligados como garantía de las deudas a largo plazo
contraídas por la comunidad. Asimismo, en el caso de las imposicions, los regidores utilizaron argumentos similares para
resistir a cualquier tentativa de escapar al impuesto, tal y como estaba
establecido en las disposiciones reales y, en algunos casos, adujeron el
peligro del fraude para reclamar la contribución de los grupos privilegiados o
no-sujetos a tributación. Una mención a parte merece el caso de los monopolios
que, como ya he apuntado, constituyeron una estratagema, no exenta de
conflictos, para conseguir la contribución general de la población urbana por
el consumo de productos alimentarios de primera necesidad.
La racionalidad del tributo
Por
último, después de referirnos a las controversias de carácter legal
(legitimidad) y social (equidad), sólo nos resta abordar las polémicas
relacionadas con los aspectos económicos (racionalidad) del impuesto. En este
caso, dos fueron los principales motivos de debate: por un lado, la
rentabilidad del impuesto para la hacienda local y, por otro, sus repercusiones
sobre el tejido económico urbano. Desde mediados del s. XIV, a medida que las
necesidades comunitarias y el peso de la deuda aumentaban, empezamos a
documentar discusiones entre los partidarios y los detractores de una u otra
exacción, de una u otra forma de gestión o, incluso, de uno u otro programa
fiscal por considerarlos más o menos convenientes para la hacienda local y/o el
desarrollo económico de la población. Cierto es que, en muchos casos, estos
debates estuvieron íntimamente relacionados con las ya citadas controversias
sobre la legalidad o la equidad del impuesto. Y también es verdad que en estos
momentos todavía no cabe hablar propiamente de doctrinas económicas. Sin
embargo, no es menos cierto que, fruto de la experiencia fiscal acumulada
durante los siglos XIV-XV, las controversias
documentadas en las ciudades y villas catalanas constituyen algo más que
simples debates morales o jurídicos. Sólo así puede entenderse, por ejemplo,
que se cuestionase tal o cual impuesto porque su recaudación resultaba
demasiado compleja y/o costosa para las arcas locales; que se discutiese sobre
la posibilidad de incrementar los ingresos optando por otro tipo de exacción o
método de gestión; que se advirtiese de los perjuicios que podía causar tal o
cual tributo a un determinado sector económico; y, en los casos más extremos,
que se denunciasen determinadas formas de contribución porque desgastaban la
capacidad productiva de la población. Todo ello sin olvidar, como ye he
apuntado, las referencias a las repercusiones fiscales de otras muchas medidas
(o situaciones de índole diversa).
Nuevamente en este caso, las
polémicas en torno a las tallas
fueron las más importantes. Así los detractores de la quèstia tradicional, además de denunciar su “desmesura” e
“iniquidad”, se quejaban de que los procedimientos recaudatorios utilizados en
estos impuestos eran perniciosos para la economía de la población. Y no se
criticaba tan sólo, como ya he apuntado, el efecto psicológico negativo que
acompañaba el desembolso de una suma importante de dinero, sino que también se
argüía que los plazos de contribución no eran los más adecuados o que la
estricta actuación de los recaudadores minaba la capacidad económica de los
contribuyentes, llevándolos incluso a la ruina. No debían ir desencaminadas las
críticas cuando documentamos la promulgación de ordenanzas que impedían la
confiscación de los instrumentos de trabajo; la cada vez más frecuente
concesión de prórrogas, con la consiguiente aparición, desde finales del s.
XIV, de importantes bolsas de deudores; o la creación, durante el s. XV, de los
llamados “prohombres de bienes vacantes”, encargados de alquilarquellos
inmuebles abandonados por sus propietarios, incapaces de satisfacer la quèstia.
También hemos dicho que,
para algunos, para algunos la alternativa a esta situación era el
establecimiento de un nuevo impuesto sobre la renta (rediezmo) que, además de
ser más justo, se adaptaba mucho mejor al ritmo de ingresos de los
contribuyentes y, teóricamente, debía proporcionar una mayor cantidad de
numerario. Sin embargo, tal como sucedería en otros lugares y épocas, las
tentativas de imponer un impuesto sobre todo tipo de rentas resultó un completo
fracaso, fundamentalmente porque su percepción era demasiado compleja/costosa
para la época y sus resultados claramente insatisfactorios. Así lo denunciaron
sus detractores, que tan sólo admitieron, de forma extraordinaria, la
existencia de rediezmos sobre la producción agropecuaria o la percepción de la quèstia/tallas sobre la cosecha.
Por lo que se refiere a las imposicions, las controversias en torno
a su rentabilidad o a sus efectos económicos también fueron numerosas, aunque
de menor intensidad que las referidas al impuesto directo. Como es lógico, cada
vez que las autoridades municipales aumentaban las tarifas sobre un determinado
comercio, manufactura o industria, por pequeño que fuera el incremento,
provocaba las protestas de los interesados, especialmente cuando existía algún
mercado próximo donde la presión fiscal era menor. También generó polémica la
aplicación de algunas medidas contra el fraude, ya que, según los afectados,
obstaculizaban el normal desarrollo de las prácticas comerciales o del trabajo
artesano. Y, finalmente, cabe mencionar las controversias relacionadas con la
gestión de las imposicions.
Habitualmente, el tributo era arrendado al mejor postor, obligándose al
arrendatario a satisfacer mensual, trimestral o anualmente la tercia del
arriendo. Este procedimiento era, sin duda, el que mejor se adaptaba a la
hacienda local, siempre necesitada de liquidez y reticente a asumir los costes
de la recaudación. Sin embargo, las crecientes necesidades económicas, el amaño
de las subastas y la disminución del producto de algunos impuestos obligaron a
los responsables de algunos municipios a cuestionarse, durante el s. XV, el
método tradicional de recaudación y a crear mecanismos de gestión directa de
las imposicions (como el butlletí) no exentos de polémica.